根据国土资源部《印发<关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案>的通知》（国土资发〔2017〕12号）要求，结合东莞市实际，制定本工作实施方案。
（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，根据使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为核心，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产登记为基础，与城乡规划、土地利用总体规划及相关产业规划相衔接，着力构建完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为经济社会持续健康发展，实现东莞市“在更高起点上实现更高水平发展”提供用地保障。
（二）基本原则。
把握市场改革方向。坚持市场经济改革方向，突出市场配置资源的决定性作用，落实“放管服”要求，强化监管责任，不断健全和发展城乡统一建设用地市场。
规范市场运行。完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体能在公开、公平、公证的市场环境下进行交易，保障市场依法依规运行、健康有序发展，促进要素流通，提高资源配置效率。
维护合法权益。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益。切实维护土地所有权人权益。
提高服务效能。强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，提升服务水平，提高办事效率，方便群众办事。
注重改革协同。注重与不动产统一登记等改革协同，加强部门协作，形成改革合力。
（三）试点目标。通过改革试点，到2018年底，达到以下试点目标：
1.建立二级市场交易平台。通过加强与各类国土资源业务系统和一张图核心数据库的系统对接和数据互联共享，初步建立交易信息公开透明，政府监管服务有效、交易活动安全活跃的二级土地市场交易平台。
2.完善二级市场交易规则。优化转让、出租、抵押、登记等交易流程，降低“三旧”改造和产业用地转让门槛，强化二级市场交易价格监管，做好与规划、司法、不动产登记的制度衔接，释放二级市场活力，显化土地资产价值，盘活存量土地，保障土地使用权人合法权益。
3.提升政府管理服务水平。处理好简政放权、放管结合和优化服务的关系，创新管理方式和服务意识，保障市场依法依规运行、健康有序发展。
4.形成一批试点改革成果。通过试点实施，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场、形成竞争有序的土地市场体系、修改完善相关法律法规提供支撑。
（四）试点范围。试点范围为东莞市全市范围内的国有建设用地使用权的转让、出租和抵押，重点针对土地交易，以及土地连同地上建筑物、其他建筑物一并交易的情况。
（一）统一资源配置机制，推动两级土地市场联动。
1.统筹土地要素市场。始终坚持产业立市，立足东莞土地市场发育较早、土地后备资源较紧的实际，推动土地市场供给侧结构性改革，配合二级市场试点改革，抓实一级市场管理。切实加强土地市场整体调控，推进一、二级土地市场联动，建立建设用地资源统筹和分类配置机制，实行差别化供应管理，优化土地资源配置。严控新增建设用地，坚持“全市统筹、分类排序、比例控制、用完即止、台账管理”原则，优先保障重点工程、优质项目和民生工程用地，确保新增用地70%以上用于重大项目。
2.盘活二级市场资源。引导经营性用地主要通过二级土地市场盘活、采取“三旧”改造方式挖潜供给。鼓励企业通过收购并宗形成连片土地实施连片改造。规范“三旧”改造项目合作和转让行为，实施差别化管理。“三旧”改造项目为引进资金开发，仅发生股权转让的，不视为土地使用权转让；加强合同履约监管，打击多次转让、恶意炒卖、哄抬地价行为。
3.推动两级市场联动。丰富一、二级市场联动形式，授权我市在轨道交通周边开发区域采取土地使用权作价出资等有偿使用方式供地；在长安新区、南城商务区等地探索“1.5级开发”，以土地租赁作为国有土地有偿使用方式。
（二）规范二级市场交易管理，健全价格监管体系。
1.严控商服和住宅用地转让。对于商服和住宅等经营性房地产项目用地，严格执行城市房地产管理法有关转让限制的规定，从严处置闲置土地，督促及时开发用地，防止炒卖土地和囤积土地、抬高房价。
2.加强产业用地履约监管。对于工业用地、科研用地等产业用地，用地单位与地方政府签订的投资、税收等履约监管协议可纳入土地出让合同，作为转让条件，落实批后监管；发生转让的，原出让合同载明的权利、义务随之转移。
3.加强划拨土地出租管理。划拨土地出租的，应当按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》报批；无地上建筑物或者地上建筑物没有合法的产权证明的，不得出租。完善划拨土地租金收益收缴机制，取得收益的行政机关应向市财政全额上缴租金；取得收益的其他企事业单位按照定额标准向市财政缴纳土地收益，具体标准由市政府制定。严厉打击非法投机扰乱建设用地使用权出租市场行为。
4.强化交易价格监管。探索建立转让地价财审制度，构建基准地价、区片市场价、标定地价三个尺度的公示地价体系，每三年发布一次基准地价或标定地价，每年更新一次区片市场价。在标定定价制度完善前，采用区片市场价实施价格监管。交易主体应当如实申报交易价格，申报价格原则上不得低于区片市场价。
（三）加强二级市场平台建设，完善市场交易机制。
1.建立统一市场。立足市公共资源交易中心原有的一级土地交易市场平台，增设二级交易服务，并加强与各类国土资源业务系统和一张图核心数据库的系统对接和数据互联共享。发挥现有优势，鼓励市公共资源交易中心在土地政策咨询、不动产信息查询、财政税费缴纳、交易公证鉴证等方面提供便利，增设不动产、财政、税务等驻点服务窗口，形成一站式服务体系。
2.实行公开交易。公开交易国有不动产的，应当进入市公共资源交易中心交易；主动邀请人民法院采用市公共资源交易中心处置司法拍卖的不动产。通过市公共资源交易中心成交的交易业务，需报国土资源部门审批或者办理不动产登记的，加快处理。
3.加强监测分析。增加市公共资源交易中心对两级土地市场交易信息的归集、查询、统计和分析职能，完善监测体系，研判市场形势，按照土地市场动态监测系统的要求，经国土资源部门汇总反馈报送。
4.规范中介服务。规范其他社会投资的交易平台和市场中介行为，固化交易服务流程，降低交易风险，规范市场中介行为。研究制定房地产二级市场的交易合同示范文本，进一步推广网上交易系统。
（四）盘活存量土地市场，激活产业用地活力。
1.明确转让行为范畴。买卖、交换、赠与、出资等，以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移，无论其原使用权类型属于出让还是划拨，均属转让行为。依法区分转让行为与名称变更，转让应当依法审批后办理登记，名称变更可直接办理变更登记。
2.简化划拨土地转让程序。划拨土地转让，土地用途仍符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入或土地收益，经批准转让后直接办理不动产登记，但转让后应当重新下发划拨决定书，明确土地使用要求。划拨土地转让，土地用途不符合《划拨用地目录》的，由受让方补办出让手续、补缴土地出让收入；划拨土地转让，虽不符合《划拨用地目录》，但法规、规章另有规定可保留划拨性质的（包括国有划拨私人住宅用地转让等），从其规定，土地收益按定额缴交，具体标准由市政府制定。
3.明确出让土地的转让条件。放宽产业用地转让限制，工业、科研等产业用地，以作价入股方式注资成立或合作成立具备开发资质的项目子公司的，或因公司合并、分立、改制、重组、破产清算等原因转移土地的，相关合同依法有效。进一步明晰股权转让与土地转让的关系，企业股权变动不属于转让行为。
4.创新抵押服务监管机制。放宽抵押主体限制，所有自然人、企业均可作为抵押主体依法办理不动产抵押登记。简化地上建筑合法性审查，建设用地使用权抵押不受地上建筑物是否合法报建影响，但没有产权手续或没有依法报建的，不列为抵押物，不列入抵押价值。
（五）协同做好制度对接，显化土地资源价值。
1.促进规划衔接。因城乡规划编制或调整原因，原批准用途与新规划用途不符，建筑物未改变原批准用途的，按照原批准用途转让。划拨土地补办出让后转让的，经国土资源、城乡规划部门同意，沿用原规划条件补办出让。出让土地分割转让的，经国土资源、城乡规划部门同意，先分割、再转让；出让土地合并转让的，先转让、再合并。涉及地价差的，依法评估后补缴。产业用地因道路、公共设施等分割、占用或挪位的，可以先办理转让和抵押手续，再理顺规划手续。
2.做好不动产登记工作。不动产登记机构应当紧密衔接试点政策的交易规则，落实好对应的转移、抵押和变更登记。
3.配合司法协助执行。切实维护司法权威，人民法院生效法律文书和协助执行通知书，无论是否符合划拨土地规定、土地转让条件、国有资产处置规定和原出让合同约定，均不得停止执行。逐步向人民法院开放不动产登记数据库，建立健全信息查询共享机制。经与国土资源部门协商一致，人民法院可处置达到政府无偿收回条件的闲置土地，土地闲置费应当在拍卖价款中优先扣缴。
4.规范涉地资产处置行为。进一步明确涉地国有资产处置的衔接工作流程和机制。国有资产等管理部门进行国有资产处置时涉及建设用地使用权转移的，在处置前应取得规划、国土资源部门出具的意见，并如实告知当事人。
（一）强化组织领导。由东莞市人民政府成立完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作领导小组，由市长任组长，分管副市长为副组长，建立试点工作联席会议制度，统筹和组织市深改、国土资源、监察、财政、规划、住建、房管、农业、国资、地税、工商、法制、金融、公共资源交易中心，国税、人民银行、银监，以及法院、检察院等部门协作，共同推进试点工作实施。
（二）推进试点实施。2017年3月底前，上报试点启动情况报告；2017年4月30日前，上报试点实施方案；2017年11月底前，上报试点年度进展报告；2018年8月底前，上报试点总结报告。
（三）加强监督管理。建立试点工作监督监管机制，加强对土地二级市场交易机制、运行模式、服务体系、监测监管、协作机制等环节的监督监管，明确部门责任分工，建立试点工作台账，对工作不力的严格实施问责。注意分类指导，尊重基层首创精神，健全激励和容错纠错机制，允许进行差别化探索，发现问题及时纠偏。鼓励开展地价政策和交易规则创新，形成片区市场价、标定地价、基准地价的价格监管体系；探索按照不同的政策时间节点采取相应措施，妥善处理历史遗留问题。
（四）深入调查研究。加强对试点政策措施的论证和评估，深入开展调查研究，及时研究解决试点中出现的新情况新问题，加强试点改革工作的探索和实践，总结提出制订和修改相关法律、法规、政策的建议。
（五）做好宣传引导。加强对试点工作的监督管理，密切关注舆情动态，妥善回应社会关切，重大问题及时报告。
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